Por Luis Miguel Castilla
Durante años, el presupuesto y la inversión pública fueron los instrumentos con los que el Estado peruano ordenaba sus prioridades. Hoy cumplen esa función con dificultad. El Proyecto de Ley de Presupuesto 2027 eleva el gasto total a S/ 266.506 millones y, al mismo tiempo, reduce en 16,3 % los recursos asociados a servicios básicos. La causa está en la forma en que se construye el presupuesto. Cada pliego pide sobre lo que ya tiene, el MEF decide en el margen y la inversión termina absorbiendo los ajustes que el gasto corriente no admite.
Un nuevo enfoque para formular el presupuesto
La Revisión de Pares de la OCDE, publicada en 2023, identificó este problema y propuso una salida que el Perú ya empezó a recorrer. La presupuestación descendente (o top-down budgeting) parte de un límite de gasto multianual consistente con las reglas fiscales, estima el costo de mantener los servicios vigentes y deja como espacio fiscal la diferencia, que el Consejo de Ministros asigna a prioridades definidas con anticipación. Los artículos 46 a 50 del proyecto recogen ese esquema para la formulación del presupuesto 2028. Su mayor mérito consiste en fijar los recursos para cerrar brechas antes de la negociación anual entre sectores.
La experiencia internacional del presupuesto de arriba hacia abajo
El presupuesto de arriba hacia abajo funciona mejor en países con ministerios de finanzas fuertes y marcos fiscales de mediano plazo creíbles, como Suecia, los Países Bajos, Dinamarca, Australia y el Reino Unido. Allí, el gobierno central fija primero techos agregados de gasto, a menudo respaldados por reglas fiscales, y luego distribuye los recursos entre sectores dentro de esos límites, lo que reduce el sesgo hacia el déficit propio de la negociación de abajo hacia arriba. Estas reformas funcionan cuando el techo de gasto cuenta con respaldo político e instituciones que lo hagan cumplir. Esto último es una tarea clave aún en proceso en nuestro país.
Mejorar la programación de la inversión pública
Por su parte, la programación de la inversión requiere una corrección equivalente. La Ley de Endeudamiento 2026 subordinó el Programa Multianual de Inversiones a la asignación presupuestaria multianual, lo que obliga a decidir la cartera dentro de un techo conocido. Falta ajustar Invierte.pe para que deje de favorecer proyectos pequeños aprobados con fichas técnicas simplificadas, que multiplican la cartera sin prever su operación. La evaluación independiente de proyectos complejos, la restricción de las fichas, la depuración de iniciativas no financiables y la programación por territorio apuntan en esa dirección. Los contratos que pagan por la disponibilidad y la calidad del servicio acercarían, además, la inversión a los resultados que la población espera. Mejorar la calidad de la programación de la inversión pública deberá ser una de las tareas de la Comisión Presidencial creada en la materia. En general, urge adoptar reformas que permitan acercar al Estado a la ciudadanía con bienes y servicios públicos de calidad y desterrar la inercia y el clientelismo que han prevalecido en los últimos años.
Lee aquí el informe de Hágase Instituto publicado en El Comercio:
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